关键词 变更承租人行政案件 一并审理民事争议的条件
裁判要点
1、变更公有住房承租人行政案件,应当追加房管站为第三人,不应追加公有住房的其他未起诉的民事权利人为第三人;在审理内容上,重在审理行政管理法律关系中,不宜过多审查原告家庭内部的民事纠纷。
2、行政诉讼一并审理民事争议的条件,除法定[ 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条第二款第(一)至(三)项。]的三种条件外,对于“其他”[ 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条第二款第(四)项。]类的条件,还应包括三项:第一,民事争议所对应的行政行为属于法定情形;第二,民事争议尚未经诉讼确认;第三,民事争议属于法院民事受案范围。
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条
天津市高级人民法院《关于因直管公产房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》
案件索引
一审:天津市河西区人民法院(2015)西行初字第173号(2015年12月29日)
基本案情
原告王某诉称,位于河西区某房产系天津市河西区房产公司所有,第三人天津市河西区某房管站经营管理,由原告父亲王某承租的公有住房。原告自1980年结婚时就在该公有住房内居住,并缴纳房租直至今日。现原承租人王某于2014年5月1日去世,原告母亲也早于2006年去世,现原告兄弟姐妹五人就谁来继续承租该公有住房无法达成一致,为此原告于2015年8月27日向天津市河西区房产公司要求变更为河西区某房产的承租人,但被告不予受理,为此原告依法提起行政诉讼,恳请贵院依法查明事实,判准原告诉请:1.判令被告履行法定职责,将位于河西区某房产的公有住房承租人变更为原告王某;2.本案诉讼费依法承担。
被告天津市河西区房地产管理局辩称,一、驳回原告的诉讼请求;二、本案诉讼费用由原告承担。根据《天津市直管公产房屋管理办法》第三条第一款以及第十二条、《天津市公有住房变更承租人管理办法》(津国土房管[2014]225号)第十八条、市房产公司关于修改《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》的通知(津国土房产管[2014]195号)第二条等规定,原告如申请变更承租人须经房屋所属房管站、区房产公司以及市房产总公司进行核查符合条件后,签订新的公有住房承租合同,被告没有变更承租人的法定职权。原告应持《天津市公有住房变更承租人管理办法》(津国土房管[2014]225号)第十条以及《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》的通知规定的要件向诉争房屋所属某房管站提出变更承租人的申请,而因原告不能提供全部材料,东楼房管站不为其办理变更的相关手续符合上述相关规定。综上,请求法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人天津市河西区东楼房管站述称,一、驳回原告的诉讼请求;二、本案诉讼费用由原告承担。河西区某房产承租人去世,原告没有提供《天津市公有住房变更承租人管理办法》(津国土房管[2014]225号)第十条第三、四、七项规定的相关材料,所以无法对其做变更承租人相关手续。根据《天津市直管公产房屋管理办法》(津政办法[2014]55号)第十三条第(二)项及《天津市公有住房变更承租人管理办法》第四条第(二)项之规定,第三人不予办理房屋变更承租人的行为合法。综上,原告申请涉案房屋承租人变更不符合规定,第三人不予办理的行为合法,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明:坐落于天津市河西区某房屋系直管公产房屋,出租人是第三人天津市河西区东楼房管站,承租人是王某某。王某某于2014年去世。原告与王某某系父子关系。原告于2015年9月1日向第三人提出书面申请,要求将该房屋的承租人变更至原告名下,原告向第三人出具如下材料:过户申请书、申请人户口簿和身份证、公有住房租赁合同,承租人死亡证明。第三人告知原告还需提交经公证的符合过户条件人员同意过户协议书,原告无法提供该公证书,第三人于2015年9月1日向原告出具书面答复,对原告的申请不予受理。原告不服,诉至本院。
裁判结果
天津市河西区人民法院于2015年12月29日作出(2015)西行初字第173号行政判决,判决驳回原告王某的诉讼请求。案件受理费50元,由原告负担。宣判后,原告王某未提出上诉,一审判决生效。
裁判理由
法院生效判决认为,根据《天津市直管公产房屋管理办法》第三条第二款,区县房屋行政主管部门负责对本辖区内直管公产房屋的管理工作。根据《天津市直管公产房屋管理办法》第十二条,直管公产住宅房屋承租人死亡的,承租人的配偶、子女、父母等亲属,可以向直管公产房屋管理单位申请变更承租人,故被告具有对直管公产住宅房屋变更承租人的主体资格和法定职权。虽然本市国土资源和房屋管理局制定《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》第二条规定,“市房产总公司、区房产公司及房管站负责市内六区直管公有住房使用权过、并、分户和置换业务审核工作”,但是该操作程序并非法律、行政法规,其界定的房产公司的管理权限应视为房屋行政主管部门对房产公司的委托行为,根据我国行政诉讼法第二十六条第五款之规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”。故区县房管部门应是适格被告,本案被告关于主体不当的抗辩意见本院不予支持。根据《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》第三条之规定,对市内六区直管公有住房使用权过户工作由房管站、区房产公司、市房产总公司逐级核审,由房管站受理申请并核实情况。故第三人依据该规定履行了受理原告申请,审核原告提交材料,告知原告需要提交材料内容,作出书面答复,送达原告的程序,被告不受理原告的申请,是因为原告无法提供《天津市公有住房变更承租人管理办法》规定的相关材料,原告对第三人的答复意见亦无实质异议,故被告已经依法履行法定职责,其委托第三人的答复意见符合相关法律法规规定,本院对原告的诉讼请求不予支持。
案例注解
自市高院出台《关于因直管公产房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》(以下简称《纪要》)后,我市法院行政审判庭开始受理因直管公产房屋租赁产生争议的行政案件。该类行政案件属于新《行政诉讼法》出台后的新类型案件,既涉及新《行政诉讼法》的适用,也涉及对公产房屋行政管理法律关系的司法审查方式及尺度。
一、该类案件审理重点
在《纪要》出台之后,不少居住在公有住房的权利人希望通过起诉被告房管局及第三人房管站的行政诉讼方式,回避家庭内部的民事纠纷,由法院直接判令被告和第三人为原告办理变更承租权手续。这成为了该类行政案件的共性之一。河西法院审结的16件该类案件均呈现了这一特点。
该类行政案件虽然民事纠纷突出,但仍应当回归行政诉讼的功能即解决行政争议,对行政行为进行合法性审查。因此,审理该类案件,应注意以下几方面:
一是在诉讼主体范围上,只能在行政争议的基础上,追加房管站为第三人,不能跨过行政争议而追加公有住房的其他未起诉的民事权利人为第三人。未起诉的民事权利人不是本案所涉及的行政管理法律关系的当事人,进而无法成为本案行政诉讼法律关系的当事人。
二是在审理内容上,重在审理行政管理法律关系中,被告机关和第三人是否依法受理了相对人即原告的申请,是否依法作出了解释或答复。对于原告家庭内部的民事纠纷,只需要查明争议的存在和不具备法定条件的事实,不宜审查民事纠纷的根源或其相关证据。
三是在诉讼风险上,及时向原告释明行政诉讼的功能和诉讼风险,方便原告在结案前预知可能的败诉风险,降低对行政诉讼的预期,选择更适合自己的诉讼权利的处分方式。若原告拒绝选择撤回起诉,如本案原告王某,那法院应尽快依法作出裁判。在河西法院审理的16件该类案件中,仅有2件的原告拒绝选择撤诉,要求法院作出相应的判决,其他14件案件的原告均选择了撤回起诉。
二、行政诉讼一并审理民事争议的条件
该案的审理过程中,原告曾根据新《行政诉讼法》第六十一条关于行政诉讼一并解决相关民事争议的规定,请求法院一并解决家庭内部对承租权分配的民事争议。原告根据新《行政诉讼法》提出的新诉求,引发了笔者对行政诉讼一并审理民事争议这一新制度的思考。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条明确规定了当事人提出一并审理民事争议的时间条件和禁止情形。当事人提出的一并审理的民事争议应当符合法定的时间条件和不存在法定的禁止情形。
时间条件是在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。禁止条件包括:1、法律规定应当由行政机关先行处理的;2、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的; 3、已经申请仲裁或者提起民事诉讼的;4、其他不宜一并审理的民事争议。
除前三项禁止条件比较明确外,第四项禁止条件还需进一步明确和细化。通过该类案件的审理,笔者整理出若干项适用一并审理民事争议制度的条件。
第一,民事争议所对应的行政行为属于法定情形。
新《行政诉讼法》第六十一条将一并审理民事争议的行政诉讼范围,明确限定在行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的行政裁决等几类行政行为所引发的行政诉讼中。超出上述几类行政行为之外的与行政行为有关的民事争议,依法不属于法院行政诉讼一并审理民事争议的范畴。例如,行政治安处罚行为所涉及的被处罚人与受害人之间的民事赔偿争议,在起诉行政处罚行为的行政诉讼中,被处罚人或受害人均不能请求法院通过行政诉讼一并审理民事赔偿争议。
第二,民事争议尚未经诉讼确认。
行政诉讼前或行政诉讼中,尚无其他已生效或已作出但尚未生效的民事裁判文书对该民事争议已经作出认定,否则行政诉讼无权再行一并审理,可以告知申请人通过民事再审或上诉途径解决该民事争议。
第三,民事争议属于法院民事受案范围。
行政诉讼一并审理民事争议的前提是该民事争议属于法院民事诉讼受案范围。为避免当事人另行提起民事诉讼的诉累,《行政诉讼法》才创立了行政诉讼一并审理民事争议的新制度。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定,行政诉讼一并审理民事争议需要适用民事法律规范。若民事争议本身不属于法院民事诉讼受案范围,则行政诉讼依法也不能一并审理该民事争议。例如《纪要》规定了当事人之间因变更直管公产房屋承租人发生的争议不属于法院民事诉讼受案范围,也就禁止了行政诉讼一并审理该民事争议的可能。
在该类案件的审理中,法院以该公有住房承租权分配的民事争议不属于法院民事诉讼受案范围为由,告知原告行政诉讼无法一并审理其所提民事争议,最终动员大部分案件的原告选择了撤回起诉。