引  言

从1988年最高法院首次举行新闻发布会，到2006 年建立人民法院新闻发布制度；从2009年最高法院实行月度新闻发布例会制度，到如今新闻发布会在全国各地各级法院逐步推开。作为我国人民法院工作中的新鲜事物，法院新闻发布会从无到有，逐渐成长，发展速度与成果显而易见。然后，从整体上看，法院新闻发布会还处于起步阶段，仍有很多问题值得探讨，有待解决。本文以全国31个高级法院新闻发布会作为研究样本，引入传播学中著名的“拉斯韦尔”模式⁽¹⁾作为逻辑思路，将法院新闻发布会纳入以法院为传播者，以新闻发布会为媒介，对作为受传者的媒体和公众，传播一定讯息，取得一定效果影响的新闻传播过程加以讨论。并从传播者、讯息、媒介、受传者、效果五个要素对法院新闻发布会进行立体解析，提出完善建议，使之在更加符合司法工作规律、新闻传播规律、公众需求规律的前提下不断发展前行（见图1）。

图 1“拉斯韦尔”模式解析法院新闻发布会的要素示图

一、全景透视：法院新闻发布会现状的实证考察

（一）研究对象及研究方法

笔者以全国31个高级法院2013-2015年召开的新闻发布会为统计对象，采取全面调查与抽样调查相结合的研究方法，通过报刊、网站、微博、微信、客户端等全媒体路径，对法院新闻发布会的数量、类型、议题、议程、内容、语言、互动、报道、效果等项目进行人工检索统计。由于数量众多，个别省市的统计可能会存在一定误差。

（二）基本概况

1.总体数量。近三年，全国高级法院新闻发布会召开数量明显大幅增加。2013年召开91次，2014年召开175次，较上年增长92%，2015年召开257次，较上年增长47%。以2015年为例，召开次数较多的是福建、新疆、湖南高级法院；召开次数较少的是西藏、江西、宁夏高级法院；全国高级法院平均召开新闻发布会8次，有14个高级法院召开次数低于平均值，约占全国高级法院的45%；浙江、新疆、湖南、河南等7个高级法院召开次数在12次以上，约占全国高级法院的23%（见图2）。

图 2 2013-2015年全国高级法院新闻发布会召开数量

    2.主要类型。在统计的523次法院新闻发布会中，笔者根据各自特点，将其分为十个类型，其中既有工作通报，又有答疑解惑；既有以案释法、又有回应关切，可以说“全方位、立体式、近距离”的展示了法院工作。其中最为常见的类型是审执信息型约占65%，重大部署型约占10%，较为少见的是舆情回应型、个案通报型，仅各约占1%（见表格1）。

表格 1 全国高级法院新闻发布会类型分类表

    3.议题设置。法院新闻发布会最受关注议题前五位的依次是执行工作、知识产权、民生审判、司法公开、少年审判。其中仅执行工作、知识产权两项议题就占全部议题的近25%。比如，2014年开展“集中打击拒不执行判决裁定等犯罪行为专项行动”以来，全国共有27个高级法院召开新闻发布会34次，通报行动进展成果。2015年4月，以“4.26世界知识产权日”为契机，全国共有24个高级法院召开新闻发布会，通报知识产权审判情况（见图3）。

图 3 全国高级法院新闻发布会主要议题设置

    4.议程安排。法院新闻发布会一般用时为1小时左右，议程安排基本会围绕特定议题由开场白、通报情况、发布文件，公布案例，记者提问5个环节组成，3、4、5项环节有时会有所增减。目前还未见“无主题发布”的特例。其中，耗时最长的通常是通报情况环节，而记者提问环节所占时间相比较短，平均为4个问题，采取一问一答的方式进行（见图4）。

图 4 全国高级法院新闻发布会主要议程安排

（三）主要问题

1.谁在说：新闻发言人非职业化现象严重。新闻发言人，担负着法院新闻信息的收集、加工和传递任务，是法院新闻发布会上的“主角”。但从任职角度看，全国高级法院新闻发言人，均为兼职身份，大部分由院领导兼任，少部分由新闻宣传部门的负责人兼任，并未设立职业新闻发言人。在本就繁重的日常工作面前，任职非职业化直接制约了新闻发言人时间精力的投入及信赖形象的塑造。再者从履职角度看，法院新闻发布会上，由专门任命的新闻发言人直接通报情况、与媒体互动的并不常见，绝大多数都充当起了“主持人”的角色。真正举起“话筒”、“担当大任”的主角往往是根据发布议题不同而临时“客串”发言人的副院长、审委会委员、部门负责人等嘉宾。履职非职业化导致新闻发言人缺乏实战经验，责任感受到影响，出现有名无实之嫌。

2.说什么：宣传色彩浓厚，突发舆情失语。法院新闻发布会，绝大多数是“主动发布”、“搭台发布”、“有备发布”，热衷于介绍法院工作动态、重大部署、业绩成果，正面信息多，负面信息少，“报喜不报忧”，宣传色彩十分浓厚。相反，在“复旦投毒案”、“大学生掏鸟案”、“律师撕裤门”等备受社会各界关注的事件面前，特别是当出现对法院工作、案件质疑批评之声，突发事件产生舆论危机时，却极少见到法院新闻发布会能予以积极、主动的回应。关键时刻的“失语”，使法院新闻发布会宣传重于公开，出现一定程度的过场化、虚位化。

    3.什么渠道：整体发展不均衡，方式方法单一。从宏观渠道上看，尽管最高法院明确要求，自2015年1月1日起，各高级法院一律实行月度新闻发布例会制度，但实际上，仅有两成法院达标，法院新闻发布会整体发展仍不均衡，实现既定目标还有很大差距。从微观渠道上看，法院新闻发布会，大多以“叙述式”报告工作为主，记者提问环节，数量少、时间短，互动性不强。信息传递仅凭语言文字“灌输式”单向输出，上传下达，照本宣科。信息量繁杂，内容大同小异，重点不突出。发布语言拘谨严肃，法言法语刻板晦涩。多媒体技术运用不足，缺乏独特性、大众性、通俗性、兴趣性。

    4.对谁说：媒体报道积极性不高。法院是社会矛盾的集散地，也是媒体搜集新闻素材的重要“宝库”。经统计，应邀参加法院新闻发布会的媒体每场均在20余家左右。既有国家级媒体、也有省市地方媒体，既有传统媒体，也有新兴媒体。但遗憾的是可观的“上座率”并未引发媒体的累积效应。笔者选取了50个样本法院新闻发布会，从受邀媒体数量及新闻报道数量两方面进行考量。假定新闻报道数量与受邀媒体数量的比值≤⅓，媒体报道积极性为低；比值≥⅔，媒体报道积极性为高；两者之间，媒体报道积极性为中。由此发现，法院新闻发布会媒体报道积极性并不乐观（见图5）。新闻发布会结束后，多数媒体关注度不够，报道数量少、篇幅小、范围窄、转载量低，报道内容缺乏深度挖掘，传播效果不佳。法院新闻发布会仿佛成为法院展示才艺的“个人舞台”，自己尽情尽兴却并未满足台下观众的满怀期待。

图 5 样本法院新闻发布会媒体报道积极性情况

    5.取得效果：公众认知度低，影响力薄弱。为进一步了解普通公众对法院新闻发布会的认知程度，笔者随机发放调查问卷150份，收回有效问卷131份，问卷主要内容包括，是否听说过法院新闻发布会，是否会关注法院新闻发布会，对法院召开新闻发布会这一举措是否满意等。根据反馈的信息看，77.8%的公众表示不知道法院新闻发布会，仅有19.1%的公众会根据自己的情况关注法院新闻发布会，仅有5%的公众对目前法院新闻发布会表示满意，可见，尽管法院自身对新闻发布会热度持续升温，但公众认知度很低，影响力薄弱，外界对法院的这一动作反映冷淡，态度漠视。

    二、理性检视：法院新闻发布会困境的原因分析

    （一）理论层面：媒体规律与司法规律的价值冲突

1.媒体主动性与司法被动性的冲突。媒体具有很强的主动性，注重积极能动，倾向于抓住新颖、奇特案件进行跟踪报道，进而形成舆论热点，引发社会公众的关注和共鸣⁽²⁾。相反，司法具有天然的“被动性”，它要求司法机关恪守自身的权限和定位，不主动对社会生活进行干预。“判决之外，法官无言”，“慎言”也是法官司法伦理的一项基础准则。因此，长期受司法被动属性的影响，法院新闻发布会相对于媒体而言会处于消极被动一方，常常“金口难开”、“守口如瓶”而非“喋喋不休”、“全盘托出”。

2.媒体时效性与司法程序性的冲突。“新闻界普遍认为，如果第二次世界大战前，最没有生命力的东西莫过于昨天的报纸的话，那么今天的看法是：最没有生命力的东西莫过于几个小时以前发生的新闻”。⁽³⁾可见，时效性是衡量媒体的决定性标尺，具有生命力的意义。但司法却不尽相同，司法机关需要严格遵守程序正义的要求，一个案件的审结必定需要一定时间，查明证据，理清事实也需要一个过程。因此，法院新闻发布会看似表现的“反应迟缓”、“姗姗来迟”，有时却有其滞后性、程序性的“左右为难”与“无可奈何”。

3.媒体主观性与司法客观性的冲突。新闻报道经常会夹杂一定价值评判和情感倾向，具有很强的主观性，有时还会在报道中使用一些创意性词汇，视听冲击效果等方法，不求精准但求达意，以实现吸引社会眼球的目的。但此种做法与司法的客观性格格不入。司法必须以事实为依据、以法律为准绳，尤其不能糅杂审判者的主观判断和情感好恶，对客观性、中立性有近乎苛刻的要求，因此，法院新闻发布会“逻辑的缜密”，“谨慎的说辞”，“客观的真实”无法被“煽动的语言”、“悲情的刻画”、“高度的渲染”所取代。

（二）背景层面：新媒体传播突飞猛进带来严峻挑战

1.信息资源由稀缺到过剩。在一个人人都有“麦克风”，个个都是“通讯社”的时代，人们再也不用担心信息资源匮乏，“一个声音喊到底”的历史一去不复返。新媒体带来的信息量急剧上涨，空前繁荣，令人目不暇接，眼花缭乱。与此同时，信息过剩也考验着人们的“注意力”，法院新闻发布会如何在各种层出不穷的信息中，脱颖而出，吸引“注意力”，成为一项重要课题。

2.新媒体带来的负面影响。现实中，网络信息平台充斥着大量虚假事实、负面情绪。一些当事人为了谋求不当利益，还会在网络“水军”的帮助下，制造民意、左右舆论、误导公众，干扰审判。互联网飞速传播的特性放大了网民的声音，同时也放大了错误和误解。法院新闻发布会如何在纷繁复杂、真假难辨的舆论环境中，力排众议、以公正与效率赶超“谎言的速度”，赢得信赖，确是一种巨大的压力和挑战。⁽⁴⁾

（三）认识层面：法院工作人员新闻传播素质有待提高

1.“副业”思想盛行。对法院新闻发布会的认识程度从思想上决定了新闻发布的质量。但遗憾的是，长期以来，很多人普遍认为，只有执法办案才是法院工作的“主业”，司法宣传工作被当作是一项从属性工作，是法院工作的“副业。召开一场新闻发布会看似只需一小时左右，背后却要多个部门通力配合，耗费相关人员大量的时间心血。在案多人少矛盾不断加剧的今天，“副业”思想的偏见认识，直接导致很多人对法院新闻发布会缺乏根本动力。⁽⁵⁾

2.“言多必失”观念束缚。法院工作本身涉及利益纷争，直面冲突矛盾，倘若在欠妥的时机发布了某些信息，或者分寸把握不当，内容稍有偏差，则更加容易导致信息传播不可控制，激化矛盾升级，挽回难度很大。新闻发布会召开的好未必能给法院带了什么好处和荣誉，但一旦出现问题，造成的恶劣影响却是巨大的。因此“言多必失，祸从口出”的观念让很多人视记者为“敌人”，不愿让新闻发布会成为法院工作的“显微镜”。

3.复合型人才短缺。法院新闻发言人同时兼具了新闻发布者、普法员、法官、法律人、答疑解惑人等多种身份，既需要法学理论水平过硬，又要具有新闻传播学专业知识和实务技巧，更需要“内知法院，外知社会”的知识储备和宏观眼界。但是，当前绝大多数法院普遍缺乏新闻传播专业人才，非专业化新闻发言人不知如何发挥新闻敏感，如何揣摩受众心理，如何应用传播技巧，如何与记者、媒体打交道，法院新闻发布会的各项功能、目标也难以实现。

（四）制度层面：法院新闻发布会制度规范不完善

从现有制度性资源方面考察，关于法院新闻发布会的规定，散见于最高法院《人民法院新闻发布制度》、《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》、《关于进一步加强民意沟通工作的意见》等，以及部分地方法院近年来自行制定的各种规则中。没有统一而明确的规范性依据，没有细及法院新闻发布会运行的各个环节和各个方面，相关规定距今间隔时间过长，与现如今严峻的法院工作形势与复杂的社会舆论环境相比，显得过于落后、简单、粗糙。特别是法院新闻发布会什么“应当说”，什么“可以说”，什么“禁止说”的问题，规定含糊不清，严重影响了制度效果的发挥。

    （五）操作层面：法院新闻发布会反馈评估机制缺漏

    1.缺少信息反馈机制。信息反馈是操纵和规范新闻传播行为的重要环节，传播系统需要在信息的传播和反馈间需找最有效的平衡点。但目前，法院新闻发布会的信息传播依然处于法院“给予”、媒体“传递”，公众“接受”的单向线性模式，媒体、公众在整个传播过程中处于被动等待地位，普遍缺少双向互动和信息反馈机制。使得法院新闻发布会“自说自话”、“一开了之”，却无法满足媒体“想写”和公众“想知”的欲求，司法信息需求与供给出现矛盾失衡（见图6）。

图6 法院新闻发布会“单向线性”信息传播图

2.缺少评估机制。有压力才会有动力，只有建立科学合理的评价机制才能有效推进法院新闻发布会的良性发展。然而，目前只有少数法院将法院新闻发布会工作纳入司法公开的考核范围，并且考核的标准也仅仅停留在数量上，对传播效果，媒体评价，公众反映等方面置若罔闻，没有形成系统化的法院新闻发布会效果评估指标体系。特别是对于“该说的没有说”、“说的不及时”、“说了以后产生了消极后果”等问题也没有相应的问责机制，以至于出现“好坏不明，优者不奖，劣者不罚，有责不追”的乱象。

三、修缮突围：法院新闻发布会发展的完善建议

（一）传播者维度：提高法院新闻发言人专业化水平

1.厘清法院新闻发布会功能定位。法院新闻发布会究其根本应符合新闻与司法的双重属性。就新闻属性而言，“狗咬人不是新闻，人咬狗才是新闻”⁽⁶⁾，法院新闻发布会所发布的信息只有具备时新性、重要性、显著性、接近性、趣味性的新闻价值要素，才能构成新闻，才具有新闻价值。⁽⁷⁾因此，法院新闻发布会应在缩短新闻传播距事件发生的时间，新闻内容的重要程度，提高与公众利益关联度，拉近新闻在空间上或心理上与受众的距离，提升信息的感知趣味等方面多做努力。就司法属性而言，法院新闻发布会作为立体展示法院工作、塑造法院形象的重要窗口，具有司法公开、司法宣传、司法监督、民意沟通、普法教育五项职能。相辅相成、不可偏废，既不能让高调的宣传取代客观的公开，也不能只讲成绩，不说问题，当下应着重补齐司法公开、民意沟通这两块短板（见图7）。

图 7 法院新闻发布会功能定位

    2.规范新闻发言人选拔任用标准。法院新闻发言人职业化、专业化、精英化是一种必然趋势，也是迫切需求。⁽⁸⁾现阶段，应突破传统兼职化，官本位模式，进一步扩宽选任渠道，逐步设立新闻发言人专职岗位。一是从法院内部工作人员中通过面试、比赛等方式挑选优秀人员，经培训合格后任用。二是选拔一批优秀的媒体记者，特别是法治类媒体的跨专业人才作为储备力量培养。三是向社会公开招聘，通过竞争方式，选拔既懂法律、又会与媒体打交道的优秀人才。规范新闻发言人职权范围，搭建新闻发言人实战平台，让新闻发言人真正成为新闻发布会上的“主角”。

3.健全法院新闻发言人职业培训体系。法院新闻发言人位于媒体的“聚光灯”下，一言一行都直接代表着法院形象。因此，其综合素质的养成至关重要，应不断健全法院新闻发言人职业培训体系，着重加强政治素质，业务素质，心理素质，新闻传播素质，语言表达素质，礼仪素质，沟通能力素质等多科目培训，增加模拟实战环节，构建网络学习交流平台。形成长效机制，制定培训考核标准，建立初、中、高阶梯式等级分类考评。

（二）讯息维度：想说、想写、想听的有机结合

根据传播学“议程设置理论”，大众媒体具有为公众设置议事议程的功能，新闻报道的议题安排，会影响人们对周围事物及其重要性的判断。⁽⁹⁾因此，法院新闻发布会应主动进行议程设置，努力实现法院主流引领的“政策议程”和媒体感兴趣的“媒体议程”以及公众应知、欲知的“公众议程”三者“同构”与“重叠”。

1.提升常规发布的新闻价值。避免对信息的简单堆砌，平铺直叙，少说官话、大话、套话，剔除无实质内容的“信息空白”。积极通过媒体沟通会、设置网上议题信箱、热度排行榜、微话题、微调查等方式，真正了解公众司法信息需求。做好预告宣传，引导关注焦点。认真研究发布内容，树立新闻观念，提高报道价值，主动设置“新闻点”，加以必要标记和提示。深度挖掘工作及案件中的丰富资源、加工整合，提高信息“附加值”。

    2.敢于回应舆论监督。“对于社会来说，每一起争议案件，都是一次普法教育；每一次依法解决，都是一个推进法治建设的契机。”⁽¹⁰⁾ “我们不说，只能交由他人乱说，我们不写，只能是交由他人乱写。”⁽¹¹⁾因此，当一些案件受到社会高度关注，特别是受到公众的误解、质疑、批评时，法院新闻发布会更加不能“缄默不语”，而是要变被动为主动，抓住契机，敢于发声，发挥权威信源作用。要加强制度建设，规范新闻发布会启动程序，明确公开尺度，制定问责办法。要直面问题，公开程序，澄清事实，明确依据，讲清法理，防止让负面信息、小道消息，以讹传讹，扰乱公众的正确判断，加深社会对法院的误解。要完善涉法涉诉舆情的快速反应机制，缩短新闻发布会召开距事件发生的时间，避免“当谣言已经上了跑道，真相还在穿鞋；当真相传遍天下，谣言已经深入人心”时的“亡羊补牢，为时已晚”。

（三）媒介维度：广泛拓展新闻发布会的形式路径

1.整合阵地平台，打造司法公开的新名片。法院新闻发布会是继三大平台建设后，法院推进司法公开的又一重要举措。有条件的法院要专门设立“新闻发布厅”，设计寓意丰富、特征鲜明的标识背景，提升硬件设施配备，为媒体提供更加便捷、贴心的采访报道环境。要充分发挥门户网站、微博、微信、微视频、客户端等媒介阵地作用，加以系统整合，打造中国法院新闻发布会网，开辟“权威发布”、“新闻直通车”、“新闻面对面”等形式多样的专版、专栏、专页。⁽¹²⁾在新闻发布会的基础上，制作“名家访谈”、“深度解读”、“案例分析”等配套品牌栏目，使法院新闻发布会更具内容，更有深度。对法院新闻发布会的内容进行定期整理，加以分析，集结成册，编辑出版，发挥其司法史料作用的独特价值。

2.实现文、图、声、光、电立体发布。法院新闻发布会应致力于把那些刻板生硬的法律条文、晦涩难懂的法律观念通过具体鲜活的案例，通俗易懂的语言、喜闻乐见的方式传达给媒体和公众。善于运用传播技巧，提高说服效果，改变对语言宣教的过度依赖。适应全媒体发展趋势，综合运用信息图表、卡通动漫、趣味漫画、专题片、5H动图等手段全方位展示发布内容，积极尝试移动化、碎片化、矩阵化的发布方式，使法院新闻发布会更加可视、可读、可感。

（四）受传者维度：单向线性向多向互动转变

建构主义理论⁽¹³⁾认为，认知既不起因于主体，也不起因于客体，而是来自无法分开的主客体之间的相互作用，只有在个体主动探索和积极建构的状态下，外部信息所表达的知识、观点、方法等才能对个体产生影响。因此，法院新闻发布会通过信息传播，促进个体认知的过程，应是传播者与受传者之间持续交互过程，而非一次性信息的输出和注入（见图8）。

图 8 多向交互式法院新闻发布会信息传播导图

1.增加互动环节，增强新闻发布会现场感。“主动发布”应言简意赅、观点明确，重点突出，适当增加记者提问数量、时间，积极探索“无主题发布”，提高媒体记者参与热情。积极尝试“开门发布”、“引进来、走出去”，邀请知名学者、网络大V、一线法官，律师、公众走进发布现场，走上发布讲台。实施与上下级法院、检察院、公安、律协、团委、妇联等部门主体联动对接，实施多主体、多层级、多角度发布，进一步扩大影响力。把新闻发布会与法院开放日、参观考察、庭审直播等活动结合起来，走近审判一线、执行现场，增强法院新闻发布会现场感。

2.设立网络新闻发言人，召开网络新闻发布会。将传统现场版的新闻发布会从“线下”，拓展到“线上”，充分利用互联网“超时空”、即时、互动的特点，以“法院网络新闻发言人”的身份发布信息，了解民意、对网民意见留言、回复、跟帖，与受传者“零距离”接触。设立法院网络新闻发布会专属平台，把分散于不同时空的传播者与受传者集中到这个虚拟会场，经实名注册认证后，不限参加人数，不限工作日发布，扩大信息承载量，通过实时和延时的互动交流，解答提问，实现信息双向传播，大大降低传统新闻发布会的筹备成本，提高工作效率。⁽¹⁴⁾

    （五）效果维度：建立科学合理的效果评估指标体系

法院新闻发布会效果评估具有分析、预测、调节等多重功能，对深入了解发布会的组织状况和结果，改进工作具有重要意义。引入第三方评估机制，以定量、定性研究为方法，确定评估指标及权重，对新闻发布前、发布中、发布后一些因素变量进行综合考量和测定，从而建立起系统化法院新闻发布会效果评估指标体系。⁽¹⁵⁾

1.组织力。组织力是法院新闻发布会传播效果的基本保障，主要是对会前，制度建设、机制运行、机构设置、人员配备、新闻发言人能力素质、议题策划能力、前期准备能力等。以及会中，新闻发言人现场表现，议题选择、信息服务质量、新闻价值、现场互动情况，现场记者对发布信息的满意度等进行验证。

2.传播力。传播力主要是指法院新闻发布会所传播的信息内容通过媒体报道向社会公众扩散的程度。主要评价：参与媒体的类型、规格、媒体报道显著性和积极性、报道体裁、编排方式、刊播时段、版面位置、新闻时长、篇幅大小、转载数量、引用数量、网页点击量、媒体报道的准确度、关联度、倾向性等。

3.影响力。影响力是法院新闻发布会所追求的最终目标，也是效果评估的核心要素。主要关注发布内容和媒体报道在社会公众舆论环境中产生的反响。具体要点包括：知晓度，即社会公众对法院新闻发布会传播内容的接收程度，也就是新闻信息“到达率”；理解度，即社会公众对法院新闻发布会所传递的法律观念、知识、规则是否了解、明白，知其然，知其所以然的问题；赞成度，即社会公众对法院新闻发布会所表达的观点、澄清的事实、审判的流程、裁判的理由等是否信服、认同的评价。支持度，即通过法院新闻发布会，公众对法院活动或案件事件的态度看法是否会改变，变化的方向是正向还是反向，对自己的行为是否会产生影响，有所回应，加以行动。⁽¹⁶⁾

结  语

法院新闻发布会作为回应群众司法需求，传递审判执行信息、接受社会各界监督、推进司法公开的重要渠道和窗口，肩负着讲好法治故事，传播法治好声音的重任。本文将法院新闻发布会作为一种新闻传播活动，借鉴“拉斯韦尔模式”及相关新闻传播学原理进行了研究探讨。为更加具象、系统的呈现完善建议，在前文基础上，笔者起草了《法院新闻发布会评估指标体系（建议稿）》，以期能为提升法院新闻发布会质量水平提供一些帮助和参考。

附件：

法院新闻发布会效果评估指标体系（建议稿）