论文提要：
政府信息公开诉讼中的所谓“滥诉”问题，因立案登记制的实施而进一步放大。解决问题的思路，既不能简单界定其为“滥诉”，更不应归咎其于立案登记制，而应客观分析诉讼乱象，从政府信息公开诉讼本质出发，寻觅规制的正途。鉴于撤销判决代表的形成之诉和确认判决代表的确认之诉只能疲于应对诉讼乱象的现状，本文创新采用行政给付之诉的视角，从陆红霞案出发，归纳诉讼乱象特征，梳理其成因，分析立案登记制前后相关对策的不足。现有对策的不足，促使对政府信息公开诉讼的重新认识。在追本溯源地逐层进行政府信息公开行政、政府信息公开行为本质的再认识后，论文提出政府信息公开诉讼属于行政给付之诉的观点。通过剖析行政给付诉讼类型下，政府信息公开诉讼以保护知情权为主的诉讼价值及其特有的起诉条件，包括原告资格、诉讼请求、起诉时举证责任等；提出规制诉讼乱象的双向建议：一是预防，依据起诉条件设定立案排除条件，结合现行法定事由裁定驳回起诉，预防诉讼乱象的发生；二是阻断，围绕诉讼价值优化文书说理和裁判，针对知情权固定既判力，阻断诉讼乱象的继续，并以此提高生效判决羁束力的针对性，提升后者作为立案排除条件的预防作用。
全文共9963字。
主要创新观点：
1、诉讼乱象的成因：相对人凭借受理政府信息公开申请的漏洞与政府信息公开诉讼原告资格的低门槛，得以“复盘”原行政管理法律关系，以求实现已被依法固定的行政管理中的个人利益。
2、政府信息公开诉讼的本质：行政给付之诉，其以履行信息给付义务为诉讼标的，以信息给付请求权为原告资格要件，以给付信息为具体诉求，以保护相对人知情权为主要诉讼价值。
3、诉讼乱象的对策：政府信息公开诉讼回归行政给付之诉，根据行政给付之诉的起诉条件和诉讼价值，采用预防与阻断“双管齐下”的对策。
预防之策：根据行政给付之诉下，原告资格来源于公法请求权而非申请人身份，诉讼请求应针对信息的获取而非答复的形式，起诉时原告须证明公法请求权存在的可能而非仅证明申请事实等起诉条件，分别设定政府信息公开诉讼的立案排除条件为：已获取信息后仍申请公开并起诉、诉讼请求无具体给付内容、起诉明显不符合“三需要”、知情权和信息给付请求权受生效判决羁束。
阻断之策：围绕诉讼价值的实现即知情权的具体保护，包括合法知情权的保护方式、不合法知情权的不予保护、已保护的知情权而不予二次救济等情形，采用更加务实的文书说理和裁判。
以下正文：
引言
立案登记制实施一年来，行政诉讼立案难和受案难问题基本得到解决。就像硬币有正反两面一样，立案登记制取得巨大成效的同时也不免产生违背制度初衷的若干不足。因立案登记而加剧的政府信息公开“滥诉”问题就是其一。其以立案登记制实施当年《最高人民法院公报》就登载陆红霞案为标志，燃起各界争论的新热度。在“滥诉”一词尚无法律界定下，笔者不赞同将原告的频繁起诉界定为“滥诉”，这会扼杀立案登记制初步积累的成效也会给行政审判带来受案难的干扰。笔者更倾向于客观讨论以陆红霞案为代表的政府信息公开诉讼乱象。
一、诉讼乱象的呈现及其剖析
（一）陆红霞案所呈现的诉讼乱象
陆红霞案中，法院查明：2013年至2015年1月间，原告陆红霞及其父亲、伯母等三人分别向南通市政府、城建局、房管局等行政机关提起至少94次信息公开申请；收到答复后，先后向复议机关提出至少39次行政复议；收到复议决定后，分别向南通中院、如东县法院、港闸区法院提起至少36次信息公开诉讼。港闸区法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中，保障社会公众获取政府信息的知情权是其最主要的立法目的之一。《条例》关于“依法获取政府信息”的规定表明申请信息应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨。该案原告陆红霞所提的众多申请具有以下特征：申请次数众多；家庭成员分别提出相同或相似申请；申请内容包罗万象；内容多有重复。上述特征表明，原告申请信息的真实目的并非为了获取信息，而是借此表达不满并向行政机关施压，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。原告这种背离《条例》立法目的的做法，显然构成获取信息权利的滥用。原告所提起的诉讼因明显缺乏诉的利益、不具有正当性、违背诚实信用原则，属于典型滥用诉权行为。在法律尚未对滥用获取信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，根据审判权应有之义结合立法精神，决定对原告的起诉不作实体审理。一审法院裁定驳回陆红霞的起诉。陆红霞不服，提起上诉。二审南通中院裁定驳回上诉，维持原裁定。（）
（二）诉讼乱象特征归纳
从陆红霞案的案情并结合笔者审判实践总结，诉讼乱象的特征可归纳如下：
1、诉讼标的重复
原告多以政府信息公开答复为标的提起诉讼，虽不同答复的理由、形式、格式等不同，但其实质是针对高度雷同或同一信息的申请。例如陆红霞等人提起的36个信息公开诉讼，大部分对应的申请内容重复于“城北大道工程征地的供地方案、征地方案、立项批文”等。（）
2、原告身份关系紧密
不同案件的原告或重合为同一人，或存在亲戚、朋友等紧密的身份关系，其使得公开了的某项信息或者不予公开的答复理由已在不同案件原告之间实现共享。这些身份关系紧密的原告再针对同一或雷同信息频繁起诉实为重复诉讼。例如前述陆红霞案中的36个诉讼。更有甚者，笔者所在地区出现了同村23名存在亲属关系的村民组成起诉人集团，针对同一信息，或每人分别起诉（），或以多个3-4人的起诉小组分别起诉（）。
3、信息集中于拆迁、征收
虽然信息包罗万象，但是申请的信息过于集中于拆迁、征收领域。例如陆红霞案中，94次信息公开申请多次集中于“城北大道工程”的拆迁信息。（）笔者所在法院2015年受理拆迁、征收领域的信息公开案件78件，占当年信息公开案件总数的95.12%。
4、原告大多具有拆迁、征收、非正常上访的经历
上述信息领域集中的特点，带来原告身份的另一表现即集中于被拆迁人、被征收人。其中很多都曾对拆迁裁决、拆迁许可、征收补偿等行政行为提起过诉讼，不少人还有非正常上访的经历。例如陆红霞就曾于2013年多次到中南海周边及天安门地区滞留、上访（）。
5、应诉压力上传至上级行政机关
“告御状”的传统维权思维、上访经验和公文报备制度的合力下，原告更倾向于越级向上级政府申请信息公开，而后再向更高一级政府申请复议并在“见大官”（机关负责人出庭）的期许下提起信息公开诉讼。应诉压力逐渐上传至省级政府和中央部委，使信息公开诉讼俨然成为“另类信访”（）。
（三）诉讼乱象成因梳理
1、表层——法律关系“复盘”的需要
由于诉讼乱象均呈现了重复、集中的特征，我们可以把相对人、被告、诉讼标的等要素按照维权进程进行排列，从而梳理诉讼乱象的表层原因。即相对人错过提起针对原行政管理法律关系的形成之诉和确认之诉或虽曾提起但无果而终，导致原行政管理法律关系已被行政文书或生效判决固定。为继续主张权利，相对人通过申请公开与原行政管理法律关系有关的信息并提起信息公开诉讼，得以与行政机关再次对薄公堂，有机会对原行政管理法律关系“复盘”。
2、深层——孤注一掷下的利益驱动
法律关系“复盘”的目的实为主张利益。从起诉理由看，信息公开诉讼大多围绕已确定的拆迁安置利益。由于安置利益数额较大而行政诉讼成本极低，一些起诉人已放弃就业转而全身心投入到诉讼中，以求通过大量、连续、多角度的诉讼，在行政机关的疲于应诉中寻找错误并视其为将原行政管理法律关系推倒重来的突破口。孤注一掷下，对于没有实现安置利益的所有信息答复或行政诉讼，起诉人就会不断复议、起诉或上诉。
3、根本——受理申请的漏洞与原告资格的低门槛
利益主张离不开法律关系“复盘”，能够“复盘”又离不开两方面，一是经申请信息而形成政府信息公开行政管理法律关系，二是经起诉而形成行政诉讼法律关系。
一方面，《条例》在强调保护知情权的同时并未对信息请求权的行使作出具体规定。面对“复盘”法律关系的申请，行政机关即使明知其恶意、重复、琐碎也无权甄别是否受理，只能被动答复。另一方面，受行政形成之诉的传统影响，行政诉讼法对立案条件的原则性规定在信息公开诉讼中就简化为仅审查起诉人是否提出过申请，误认为只要起诉人具有申请人身份就必然具有原告资格。因此，钻了《条例》受理机制漏洞的申请人，可以频繁提出申请；在行政诉讼法对原告资格审查的低门槛情况下，进而得以频繁起诉，形成诉讼乱象。
二、诉讼乱象的对策及其缺陷
（一）立案登记制前的对策
1、拖而不立
为了地方政府重点工程拆迁、征收工作的顺利开展，在地方政府的协调、指示下，司法机关迫于无奈只能对于上述诉讼乱象采取只接收材料而不予立案的拖延战术。
2、以“滥诉”违背诚实信用原则而驳回起诉
即陆红霞案两审法院的做法，认为原告滥用政府信息公开申请权，所提起的数十起诉讼要么理由高度雷同，要么是在已获取所申请信息后仍坚持起诉，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则，应予以驳回起诉。（）
（二）立案登记制后的对策
1、视“滥诉”为一般侵权，应承担侵权责任
从主观上明知滥用诉权和客观上伪造事实或无根据的起诉两方面，综合判断“滥诉”侵权的成立，判令其承担侵权责任，包括：诉讼费、对方律师费等应诉费用并予以训诫；造成严重后果的，施以罚款等处罚；触犯刑律的，将其纳入“妨害司法罪”。（）
2、建立滥诉制裁制度和赔偿制度
滥诉制裁制度，即法院在对虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼等不支持诉讼请求的同时，判决其承担案件受理费和其他诉讼费用。（）滥诉赔偿制度，即在法院认定滥诉后，责令行为人承担另一方的财产赔偿责任和精神损害赔偿责任。（）
（三）现有代表性对策的不足
1、拖延战术违背司法独立原则
拖延战术明显是受到地方行政权力干涉下的司法妥协之举，违背司法独立审判原则。虽然在立案登记制后已被彻底放弃，但拖延积累的诉讼材料均转化为现实案件，又增加了立案登记制后已加大的受案压力。
2、“滥诉”本身存在缺陷
以“滥诉”为基点的其他对策根基不牢。“滥诉”提法与行政法诉权理论的提出多是基于强化诉权保护的需要（）不符，也与新行政诉讼法破解“立案难”的改革目标不合。此外，“滥诉”本身还存在事实和法律的缺陷。事实方面，滥诉”的界定必须有相关重复诉讼的案件数据为佐证。搜集这些数据无疑会加大审理成本，更会使重复起诉的审判压力人为地翻倍。法律方面，“滥诉”的界定暂无法律依据。在“滥诉”的认定无法可依下，“滥诉”侵权的认定和惩处、滥诉制裁制度和赔偿制度都属于“无源之水、无本之木”。
3、“滥诉”未能对症下药
“滥诉”未针对起诉的目的即获取信息或曰知情权保护，只起到封堵作用而不能节流疏导。况且相对人对信息的如何利用属于私权利。诉讼乱象成因的根本在于受理申请的漏洞与原告资格的低门槛。只有依法回绝不合法的信息需求、依法回应不应得到保护的知情权，才能对症下药解决诉讼乱象顽疾。
三、重识政府信息公开诉讼的本质
当“滥诉”之路无法规制诉讼乱象时，我们不妨反思出发的方向，重新审视政府信息公开、信息公开行为、信息公开诉讼的本质，从认识本质出发，探寻规制乱象的正途。
（一）政府信息公开的本质——给付行政下的信息给付
1、给付行政的鼻祖——德国
德国学者在福斯特霍夫提出的“生存照顾”理念基础上形成了给付行政的概念。（）随着社会发展，德国的给付行政除了直接提供生存所需的物质帮助外，还包括了基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政和信息行政。（）政府信息公开即是典型的信息行政。
2、给付行政的继者——日本
日本学者将福斯特霍夫时代的给付行政扩大到社会经济、文化服务的提供、生活保障、资金的交流和助成等，形成供给行政、社会保障行政与资助行政三类。（）政府信息公开即是供给行政的一种，供给的对象是政府信息。
3、给付行政的新秀——台湾地区
我国台湾地区学者认为，给付行政系指提供人民给付、服务或给与其他利益的行政作用。（）其基于国家负有生存照顾之义务，包括社会保险、社会救助、生活必需品之供给、举办职业训练、给与经济补助及提供文化服务等措施。（）政府信息是政府应当提供的服务之一。
由此可见，政府信息公开早已有之，属于国家行政中的给付行政，以国家对公民的生存照顾义务基础，以给付政府信息、提供信息服务为内容。大陆学者受台湾学者影响较大，在《条例》中分别规定，主动公开时由法律设定信息给付义务的范围，依申请公开时由法律设定“三需要”的限制，以明确信息请求权是基于国家的法定给付义务。
（二）政府信息公开行政行为的本质——行政给付
伯纳德·施瓦茨教授曾说:“行政法的首要特征在于它是一个处于持续不断变化中的学科”。（）给付行政学说的崛起为以行政行为理论为体系的传统行政法学界开启了新篇章。大陆学者对行政给付的外延界定，经历了“行政物质帮助或行政救助”（）的狭义说，服务型政府理念下“行政物质帮助、行政供给、行政补贴”（）的广义说，“提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度”（）、“政府为维护社会公平正义实行的所有积极行政职能的总和”（）的最广义说。政府信息公开制度是服务型政府建设的重要组成部分，正是在服务行政背景下出现的一种新的行政活动方式，属于给付行政的一种。（）相应的，政府信息公开行为是给付行政的具体化，其行政行为本质属于行政给付。
（三）政府信息公开诉讼的本质——行政给付之诉
将行政给付纳入救济范围是一种普遍现象。德国《行政法院法》虽未采用行政给付之诉的名称，但将行政给付诉讼作为权利救济诉讼类型的一种，散见于有关条文中（）。台湾地区“行政诉讼法”第八条规定：“因公法上原因发生财产上之给付或请求作成行政处分以外之其它非财产上之给付，得提起给付诉讼。”（）
最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》将行政给付确立为法定案由之一。行政诉讼法第七十三条规定了行政给付之诉下的一般给付之诉；第七十二条规定了行政给付之诉下的课以义务之诉。亦有学者结合政府信息公开的事实行为属性，将政府信息公开诉讼进一步明确为行政给付之诉中的“请求作出事实行为之诉”（）。
四、回归行政给付之诉，规制诉讼乱象
对行政给付之诉的忽视，迫使法院疲于应对不断提起的政府信息公开案件，而审理结果却未对知情权的保护作出有效判断，也未起到定纷止争的裁判效果，反而非人为地导致诉讼乱象不断发生。因此，规制诉讼乱象需要回归行政给付之诉，提出对症之策。
（一）政府信息公开行政给付之诉的诉讼价值
行政诉讼法保护相对人合法权益的立法目的以及《条例》保护相对人依法获取政府信息的首要立法目的，共同决定了作为政府信息公开诉讼要以保护相对人的知情权为主要诉讼价值。政府信息公开诉讼监督行政机关依法行政的诉讼价值，也须通过审理行政机关是否依法保护了相对人知情权来体现。同理，相对人知情权尚未得到保护，是政府信息公开诉讼得以成讼、彰显诉讼价值的必要条件。若知情权已得到保护，包括相对人已依法获得信息和虽未获得但已被依法告知理由并经诉讼确认，那么相对人就丧失了信息给付请求权和原告主体资格，政府信息公开诉讼也无须对其知情权进行二次救济。
（二）政府信息公开行政给付之诉的起诉条件
1、原告资格——来源于公法请求权而非申请人身份
该请求权主要来自公法的明确规定，也是国家给付义务的法律化，如《条例》关于知情权保护的立法目的；也可来自于事实行为，如公开信息的事实行为侵犯第三人权益，第三人提起反信息公开的课以义务之诉。给付义务的已履行导致公法请求权的灭失，从而导致相对人诉权的灭失。例如，要求行政机关提供政府公报等公开出版物而被拒绝，申请人对此提起信息公开诉讼的，因行政机关已主动履行公开的义务，相对人请求权灭失，故法院不予受理。
2、诉讼请求——应针对信息的获取而非答复的形式
给付之诉中，原告的诉讼请求应针对公法请求权的权利内容即获取政府信息，而不应仅仅针对答复行为提出要求撤销、确认违法等形成之诉和确认之诉的诉求。不以获取信息为诉求的起诉，如陆红霞案中因“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误等”（）提起的信息公开诉讼，形成纠错式甚至纠缠式诉讼乱象。
3、起诉时举证责任——原告须证明公法请求权存在的可能而非仅证明申请的事实
原告提起行政给付即要求履行给付义务的诉讼，除依法应证明曾向被告提出申请的事实外，还应当对其享有公法请求权的可能性承担举证责任。这种知情权“可能存在”的举证责任远远低于实体审理中知情权“有无”的举证责任，只要并非明显不具有存在的可能即可。
（三）依据起诉条件，设定立案排除条件
政府信息公开行政给付之诉关于原告资格、诉讼请求、起诉时举证责任的要求，可以转化为该类诉讼的立案要求，再结合诉讼乱象的特点，就可以归纳出该类诉讼的立案排除条件。
1、已获取信息后仍申请公开并起诉
已获取信息的情形包括两方面，一是直接获取，例如行政机关向其公开、由其他机关公开、因其他诉讼中的交换证据或法院调取证据而获得等情形；二是推定获取，例如曾获取信息中包含本次申请的信息或与本次申请的信息实为同一文件、家庭近亲属已经获取该信息、作为代理人曾替他人获取该信息等情形。
若相对人已获取信息，则其知情权在本次申请前就已得到保护；其再次申请并以此提起信息公开诉讼的，法院应以其知情权在本次申请前已获得保障而丧失原告资格为由，不予立案。但限于法律尚未对原告资格作出如此直接规定，故只能以行政机关是否作出答复行为对其知情权明显不产生实际影响为法定事由，裁定驳回其起诉。
2、诉讼请求无具体给付内容
原告的诉求是否针对信息给付，是政府信息公开给付之诉区别于撤销之诉和确认之诉的所在。对于诉讼乱象中仅针对答复行为提出纠错式的请求撤销、确认违法等诉求，均不符合行政给付之诉的主要诉讼价值，属于“当事人未能正确表达诉讼请求的”情形，应依法先由法院释明；释明后仍拒绝更改诉求的，则应视为诉讼请求没有具体给付内容，不符合法定起诉条件，依法裁定驳回起诉。
3、起诉明显不符合“三需要”
知情权的平等性和信息的专属性相互妥协的结果就是对信息给付义务划定范围。《条例》规定的“三需要”，实为依申请公开情形下，行政机关履行信息给付义务的范围。该范围对应着原告享有的公法请求权的范围，对应着原告资格的边界。若相对人的起诉明显不符合“三需要”，如陆红霞申请公开南通市政府所拥有的公车数量、牌照号码及公车品牌（），则其原告资格明显不存在，鉴于尚无直接规定，可以答复行为对其知情权明显不产生实际影响为法定事由，裁定驳回其起诉。
4、知情权和信息给付请求权受生效判决羁束
主要是指起诉人已经法院裁判确认其所主张的知情权依法不应得到保护，或不应享有对某项信息的请求权且在其本次起诉时尚未恢复请求权时，对其本次起诉，依法应以受生效判决羁束为由予以驳回。
（四）围绕诉讼价值，优化文书说理和裁判
在回归行政给付之诉后，政府信息公开诉讼应当越过“专注于点对点调整的撤销之诉”（）的思路，围绕诉讼价值的实现即知情权的具体保护，包括合法知情权的保护方式、不合法知情权的不予保护、已保护的知情权而不予二次救济等情形，采用更加务实的文书说理和裁判，从而提高生效判决对知情权的既判力，更全面发挥生效判决羁束力在立案排除条件中的作用，有效对抗后续可能提起的相似诉讼，提升立案排除条件对诉讼乱象的预防功能。
1、釜底抽薪——判决依法公开相关信息，实现对合法知情权的切实保护
在查明原告知情权合法但被告未依法履行信息给付义务后，法院应当彻底定纷止争，围绕合法知情权的切实保护方式，依法撤销或者部分撤销被诉答复并判决被告限期公开，如有必要还可依法判决被告按照法律规定或原告要求的形式提供信息。如此才能充分回应原告要求给付信息的诉求，切实保护其知情权。同时应当严格审查是否确需被告调查、裁量的情形，审慎适用判决其限期重新答复的“未完待续”式裁判，以防因被告未充分公开信息而导致后续诉讼的不断发生。
2、未雨绸缪——判决驳回给付诉求，固定对不合法知情权不予保护的既判力
若相对人提出的信息公开申请所对应的知情权不符合法律规定，例如所申请的信息与其“三需要”无关，对国家秘密、商业机密、个人隐私主张知情权而相关主体不同意的，对不属于政府信息如对党的机关的文件、公安机关作为刑事侦查机关所制定的刑事文件（）主张知情权等情形，则法院应当对该不合法的知情权进行事实认定，对不合法知情权不予保护的事实和法律依据进行充分说理，在查明被告已依法告知或说明理由后，判决驳回原告诉讼请求，将判决既判力固定于对原告不合法知情权不予保护的事实，而非被告的某个答复行为，阻断围绕该信息再次提起其他政府信息公开诉讼的诉讼乱象发生。
3、适可而止——拒绝二次救济的诉求，固定对已保护的知情权不予二次救济的既判力
若相对人提出信息公开申请后，虽然答复机关未满足其知情权，但相对人后续却通过其他途径获得了该信息而后又起诉答复机关时，即起诉前其知情权已获得保护但仍坚持起诉的，从诉讼价值出发，不论信息公开诉讼结果如何，相对人知情权已得到保护的状态均不受任何实际影响，行政诉讼对已获得救济的原告没有进行二次救济的必要，反而还存在浪费救济途径和司法资源的负面效果。为避免因重复行使救济权利而导致的诉讼乱象，尤其是为避免以试探不同行政机关对同一信息的答复是否一致而提起的纠错式诉讼乱象，在查明行政机关已依法履行说明理由的告知义务后，法院应当依法判决驳回原告的诉讼请求；若行政机关不予答复、拒绝答复且无法定依据的，那么应当以行政机关未履行给付信息的义务但原告知情权已受到保护、判决履行义务已无实际意义为由，依法判决确认违法。不论判决驳回诉求还是确认违法，均对原告知情权已获得保护的事实进行了固定，阻断后续诉讼乱象的发生。
结语
诉讼乱象使有限的公共资源在维护个人需要与公共利益之间已经失衡。诉讼乱象下的应诉压力，还可能导致具有决策权的上级机关对政府信息公开制度进行限缩性修订，最终影响公众的知情权。在给付行政、服务行政兴起的社会背景下，为了政府信息公开制度的健康发展，作为诉讼参与者的人民法院，有责任研究规制诉讼乱象的司法举措，匡扶诉讼乱象下已失衡的公正。当“滥诉”之路和形成之诉、确认之诉无法发挥作用时，追本溯源地回归政府信息公开行政给付之诉的本质特性，有的放矢地规制乱象，集中司法资源审理有诉讼价值的案件，正当其时！